C 'EST LONG MAIS INTERRESSANT
Point de vue de Dominique de Brienne*
(*) Officier
VERS UN STATUT CIVIL DE LA GENDARMERIE FRANCAISE
Napoléon, parlant de la gendarmerie à son frère, alors roi de Naples notait : " c'est une force moitié civile, moitié militaire ". Sans doute voulait il souligner le caractère civil des missions de ce service public, qui contraste avec son organisation militaire. Près de deux cents ans plus tard, l'analyse impériale est devenue une vraie question : la gendarmerie doit elle conserver son statut militaire ou bien doit elle être dotée d'un statut civil, comparable à celui de la maison d'en face : la police nationale?
Que veulent vraiment les gendarmes ? Quel est leur intérêt en termes de conditions de travail, de rémunération et de carrière ?
Selon leur hiérarchie appuyée par l'Essor de la Gendarmerie, le mensuel des retraités le plus lu, les gendarmes voudraient rester militaires. Mais, en fait, nul ne sait ce qu'ils veulent vraiment. Et ce n'est évidemment pas le genre de question que l'Etat employeur pose à des employés sous tutelle.
Quel est l'intérêt de l'Etat dans ce débat en termes de coût, d'efficacité, de garanties pour les libertés publiques ? Peut il durablement maintenir la gendarmerie sous statut militaire alors que la coopération entre les deux corps est de plus en plus étroite et que les gendarmes, engoncés dans leur uniforme de soldat de la loi, bâillonnés dans leur expression, lorgnent sans cesse dans l'assiette du voisin policier souvent en avance d'une mesure statutaire ?
La concertation en échec.
Le statut militaire en France se caractérise par une limitation très stricte du droit d'expression et une exigence accrue du devoir de réserve. Il interdit toute création ou toute adhésion à des " groupements professionnels " (1) qui s'apparenteraient même de loin aux syndicats. Il prohibe toute manifestation ou expression collective.
Depuis la campagne de lettres anonymes publiées par la presse pendant l'été 1989, les commissions d'unité et les conseils d'armée sont censés permettre l'expression mesurée des problèmes internes. Dans les faits, les modes de désignation et de fonctionnement de ces organismes limitent les possibilités d'expression et empêchent toute prise de conscience collective ou mobilisation sur une question donnée. La manifestation de gendarmes en armes sur les Champs Elysées fin 2001, douze ans après " la révolution de 89 " est particulièrement significative de l'échec de la concertation dans la gendarmerie.
Que peut on dès lors attendre du système existant ? Pas grand-chose, car les dés sont pipés. Et en tout cas, on ne voit pas que cette concertation déficiente puisse déboucher sur un assouplissement ou un contournement des rigidités du statut militaire. A cet égard, l'avis défavorable émis récemment par le Conseil de la Fonction militaire de la Gendarmerie sur le projet de maintien du recrutement direct d'officiers à la sortie des grandes écoles militaires va constituer un test intéressant du fonctionnement de la concertation .
Les rigidités du statut militaire.
Le militaire est disponible " en tout lieu et en tout temps " proclame leur statut. Comment dès lors composer avec la réglementation sur le temps de travail fixant la durée de service des fonctionnaires à 35 heures - et en particulier celui des policiers? Bien sûr et heureusement des aménagements ont été trouvés pour les gendarmes en définissant les notions de service, d'astreinte, de repos récupérateurs, de quartiers libres etc. Sont ils pour autant satisfaisants ? Rien n'est moins sûr. Chacun sait que la durée hebdomadaire moyenne de travail des policiers est plus proche de 30 heures que de 35 heures et que les services en civil bénéficient d'un régime de primes et d'indemnités motivant. Quant aux gendarmes, leurs conditions de travail progressent à travers les crises de l'institution. Ainsi, la création des C.O.G (centres opérationnels de la gendarmerie) chargés de gérer et de mutualiser les ressources présentes sur le terrain dans un même département, et celle des quartiers libres avaient fait suite à la crise de 1989.
L'Etat peut-il maintenir longtemps cette situation de décalage sans prendre le risque de nouveaux débordements sociaux qui desservent l'institution et fragilisent son autorité par le mauvais exemple donné ? Poser la question, c'est déjà en grande partie y répondre.
Autre cas de rigidité typique : la grille indiciaire des gradés qui est commune à toutes les armées. Ainsi toutes les demandes présentées afin d'obtenir une grille spécifique aux gradés de la gendarmerie, qui compenserait partiellement les avantages indiciaires des fonctionnaires de police à fonctions comparables, se voient opposer des fins de non recevoir (2).
Bref, il est difficile de sortir de la logique et de la cohérence du statut militaire qui organise la gendarmerie en deux corps : celui des officiers et celui des sous-officiers, tandis que la police est structurée en trois corps : maîtrise et application (les gardiens et gradés), commandement et encadrement (les officiers de police), conception et direction (commissaires). Et il suffit de juxtaposer les grilles indiciaires des trois corps de police avec celles des deux corps de la gendarmerie pour bien comprendre la situation défavorable des gendarmes, dont l'origine se trouve dans leur rattachement aux armées.
Le mirage des compensations.
Le statut est censé compenser les servitudes de l'état militaire et en particulier la disponibilité et la restriction des droits d'expression et d'association.
Concrètement, par rapport à celui des policiers, les seules dispositions plus favorables concernent les congés - environ 60 jours par an - et le droit de faire valoir ses droits à la retraite à 15 ans de services pour les sous-officiers et à 25 ans pour les officiers. Cette possibilité fait partie des leurres de la condition du gendarme. Dans les faits, seuls quelques sous-officiers de gendarmerie usent de cette faculté chaque année. Le plus souvent, il s'agit de privilégiés qui ont accumulé des annuités en servant outre-mer ou dans des unités spécialisées.
Autre compensation que les partisans du statu quo, c'est-à-dire du statut militaire ne manquent pas de mettre en avant : le logement de fonction en caserne.
Certes, il est gratuit. Mais le militaire ne peut le refuser. Il doit le prendre en l'état. Beaucoup parmi les plus jeunes se demandent finalement s'il s'agit d'une réelle compensation ou d'une garantie de leur disponibilité. Ils le perçoivent souvent comme une contrainte à l'organisation de leur vie personnelle et plus tard comme une entrave à l'accession à la propriété. De plus, le logement en caserne n'est évidemment pas lié stricto sensu au statut militaire. Ainsi, des fonctionnaires territoriaux, comme les pompiers professionnels, vivent aussi en caserne avec un statut ...civil.
Présenter le logement de fonction comme une compensation des servitudes de l'état militaire des gendarmes relève donc plus d'un marketing de sergent recruteur que de la description objective d'une situation (3).
Une garantie illusoire : la pseudo parité " police/gendarmerie ".
Rappelons tout d'abord que la seule mesure de parité générale légalement applicable est celle qui résulte de l'article 19 du statut général des militaires. Elle prévoit l'automaticité de l'application aux militaires des mesures générales concernant la rémunération, dont bénéficient les fonctionnaires civils. Dans la réalité, même avec cet article de loi comme base légale, plusieurs exemples ont montré que l'automaticité avait ses limites et qu'un contrôle juridictionnel n'est pas aisé à mettre en oeuvre.
Quant à la parité " police gendarmerie ", elle fait aussi partie des mythes. Elle a pourtant une référence : une décision du président du conseil de la 4ème République, M. Queuille, qui a imposé l'identité des grilles indiciaires dans les grades de gardien de la paix et de gendarme. Dans les faits, c'est évidemment le grade de gendarme qui a bénéficié le plus souvent des avancées policières.
Pour le reste, la pratique gouvernementale et administrative admet qu'il n'est pas sain que les disparités entre les policiers et les gendarmes soient trop importantes. Mais, d'une manière générale, les gendarmes sont toujours à la remorque de leurs collègues policiers. L'intégration de la prime dite de " sujétion de police " dans le calcul de la retraite en est un bon exemple. En 1983, la décision est prise pour les policiers : intégration sur 10 ans et bénéfice à 50 ans. Les gendarmes l'obtiennent à l'arraché à compter du 1er janvier 1984 : sur 15 ans et bénéfice à 55 ans. Il faut ensuite vingt ans pour que finalement les taux de l'indemnité accordée aux gendarmes soient alignés sur ceux des policiers qui leur étaient supérieurs, et que l'âge d'application de la mesure soit enfin fixé à 50 ans pour les gendarmes. Nul doute qu'avec un statut civil, c'est-à-dire syndiqués, ils n'auraient pas attendu vingt ans pour bénéficier des mêmes mesures que leurs collègues policiers à risques du métier identiques.
Il faut donc en conclure que le statut militaire est avant tout une garantie pour le pouvoir de disposer d'une force efficace, docile et disponible à un moindre coût et que les compensations accordées sont sans commune mesure avec les restrictions imposées par ce même statut, notamment lorsqu'elles sont comparées à la condition faite aux policiers.
L'interopérabilité dans l'exécution des missions conduit inéluctablement à un rapprochement statutaire, voire budgétaire.
La recherche de l'efficacité a conduit la police et la gendarmerie à coopérer plus étroitement. Le citoyen ne peut que s'en réjouir. C'est ainsi que depuis une dizaine d'années des gendarmes servent dans les offices centraux aux côtés des policiers. C'est le cas notamment en matière de stupéfiants, ou de trafic d'êtres humains.
En matière de coopération internationale, les postes d'attachés de sécurité intérieure dans les ambassades sont aussi bien tenus par des officiers de gendarmerie que par des fonctionnaires de police.
De même, pour citer un autre exemple, la création des GIR (groupes d'intervention régionaux) est à l'origine du développement d'une plus grande coopération entre police et gendarmerie.
Cette interopérabilité conduit les uns et les autres à comparer leurs conditions de travail respectives et mène immanquablement vers une " démilitarisation " de la gendarmerie dont le service est plus contraignant que celui de la police.
Sur le plan budgétaire, la question se pose d'intégrer le budget de la gendarmerie dans celui du ministère de l'Intérieur. Cette hypothèse semble pour l'instant abandonnée après l'arbitrage du Premier Ministre.
Enfin, la mise en place d'un recrutement direct des officiers de gendarmerie à la sortie des universités comparable à celui des commissaires de police contribuera au rapprochement de l'encadrement supérieur des deux services publics sous réserve que ce recrutement ne soit pas dévalorisé par le maintien du recrutement direct à la sortie des grandes écoles militaires.
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Alors, résumons le tableau : le statut militaire soumet les gendarmes à des contraintes en décalage profond avec celles imposées aux policiers. Ni les compensations plutôt théoriques du statut, ni l'application du prétendu principe de parité " police gendarmerie " ne sont susceptibles de rééquilibrer la situation alors même que les deux corps coopèrent chaque jour plus étroitement dans leurs missions de sécurité des personnes et des biens. Alors pourquoi la situation est elle figée ? Où sont les résistances qui freinent toute évolution ?
Les intégristes du statut militaire.
Les partisans du maintien du statut militaire se recrutent tout d'abord parmi les officiers, qui voient dans une " démilitarisation " éventuelle de la gendarmerie une menace pour leur autorité et un risque de perte de prestige. A cet égard, ce n'est sans doute pas un hasard, si la hiérarchie de la Gendarmerie tente de faire maintenir le recrutement direct à la sortie des grandes écoles militaires d'où est issu son haut commandement. La décision à venir sur ce dossier ne va donc pas manquer d'être intéressante . Passera t'on outre l'avis défavorable du CFMG, avec le risque de décrédibiliser définitivement le système de concertation et de susciter une nouvelle agitation du corps des sous-officiers ? Ou bien acceptera t'on de suivre l'avis du CFMG ce qui marquera une défaite pour les partisans du maintien du statut militaire ?
Les associations de retraités sont dans le même camp, à la fois par conviction et par intérêt.
Composées d'anciens, légitimement fiers du rôle tenu par la gendarmerie en Indochine et en Algérie, les associations perçoivent encore souvent la police comme un corps concurrent, politisé et à l'efficacité incertaine. Bref, hors du statut militaire, point de salut !
Mais surtout, cette conviction rejoint leur intérêt, car les associations de retraités se valorisent par leur rôle discret dans la défense des intérêts matériels des gendarmes d'active, jouant de temps à autres les grognards auprès de l'administration. Que deviendraient elles si les gendarmes avaient le droit de s'associer ou pire pour elles, de se syndiquer dans le cadre d'un statut civil ? Elles seraient bien évidemment reléguées aux oubliettes ou forcées de se métamorphoser. Qui a déjà entendu parler d'une association de retraités de la police ?
Ce courant traditionaliste ou conservateur joue sur la peur du changement en argumentant sur le prétendu principe du dualisme policier français et sur le risque de disparition de la gendarmerie par fusion avec la police en cas de perte du statut militaire.
Tout d'abord, réglons son compte au dualisme policier.
L'histoire de la société française a conduit à la coexistence de deux forces de police : la Police Nationale et la Gendarmerie Nationale. C'est un fait.
Pour s'opposer à la " démilitarisation " de la gendarmerie, qui mènerait à terme, selon leur thèse, à une fusion des deux corps, certains prétendent désormais que ce dualisme serait garant du bon fonctionnement des institutions républicaines. Ils tentent ainsi d'ériger cette coexistence en principe de gouvernement démocratique, dont on ne trouve aucune trace ni dans les manuels de droit constitutionnel, ni dans les grandes démocraties. Comme si l'existence de plusieurs forces de police pouvait être un rempart contre l'arbitraire ! Ils invoquent également la nécessité de laisser les magistrats libres de choisir les services d'enquête. L'argument est fallacieux, car quiconque a lu un tant soit peu le Code de procédure pénale sait que dans de nombreuses affaires touchant à la criminalité organisée, les magistrats sont tenus de saisir certains services spécialisés de la police nationale. Bref, la dualité policière française n'est pas garante du bon fonctionnement des institutions républicaines, comme l'a hélas démontré la période troublée de l'occupation. Elle n'assure pas non plus la liberté de choix du service d'enquête aux magistrats.
Enfin, cette idée -de maintenir une force de police à statut militaire et une autre à statut civil- repose sur le postulat erroné que la perte du statut militaire impliquerait de facto la disparition de la gendarmerie et son intégration pure et simple dans la police nationale. Rien n'est moins sûr. Nos voisins belges ont conservé leur gendarmerie à statut civil. On n'imagine mal que les Français, qu'ils soient simples citoyens ou élus du peuple acceptent un tel bouleversement qui toucherait directement à leur sécurité. Par ailleurs, une fusion des corps poserait bien évidemment des problèmes fort complexes et particulièrement sensibles sans commune mesure avec ceux résultant de l'adoption d'un statut civil.
Un coût certain à évaluer.
Reste à évaluer le coût de la " démilitarisation ". Il ne sera pas négligeable et impliquera de programmer des recrutements supplémentaires puisque l'adoption d'un statut civil entraînera de facto une diminution de la disponibilité opérationnelle des gendarmes. Il est difficile de chiffrer une telle mesure dans le cadre de cette réflexion. Mais ce coût est certainement le prix à payer pour une relation apaisée entre les gendarmes, les policiers et l'Etat. C'est évidemment la sécurité du citoyen qui en bénéficiera à terme.
Conclusion.
On peut bien sûr être contre la perte du statut militaire des gendarmes,au nom de l'efficacité et d'une saine gestion des politiques publiques. Mais, cette position ne peut être prise et maintenue en dehors de toute référence à la réalité de la société française sans risque de conduire à de nouveaux mouvements sociaux au sein de l'institution.
On a aussi le droit d'être farouchement opposé à la " démilitarisation " de la gendarmerie au nom de la tradition, en se souvenant de l'époque pas si lointaine où la disponibilité du gendarme était totale en dehors des heures de repos, où il n'était pas nécessaire d'intégrer les congés de maternité dans la gestion des ressources humaines puisque les femmes n'y étaient pas admises en tant que sous-officiers, mais tolérées en tant qu'épouses et exclues comme concubines, etc. Mais, soyons sérieux : une telle position est totalement passéiste. Elle fait abstraction de ce que sont et pensent les femmes et les hommes qui composent la gendarmerie en ce début de vingt et unième siècle...
En tout état de cause, le système actuel a atteint ses limites. Enfermé dans sa certitude de détenir la vérité, refusant tout examen objectif de la question, le clan des conservateurs ne perçoit pas que sa position conduit à une impasse. En effet, la seule chance de maintenir durablement le statut militaire des gendarmes serait de leur donner un droit d'association et une représentativité résultant d'élections, bref d'admettre l'existence d'un contre pouvoir. Or, la réforme du statut général des militaires actuellement en préparation exclut formellement un tel assouplissement des règles de fonctionnement interne des armées. Dès lors, l'avenir de la Gendarmerie semble joué. Empêchés de s'associer pour défendre leurs intérêts professionnels, limités dans leur faculté de s'exprimer, mais logiquement envieux des avancées matérielles des policiers, les gendarmes ne pourront à moyen terme supporter la condition qui leur est faite. Après la crise de 1989, puis celle de 2001, faudra t'il attendre 12 ans pour que l'Etat se convainque de la nécessité d'une réforme ?
(1). On peut penser que la notion de groupements professionnels, spécifique à la défense, vise à la fois les syndicats et les associations, dont l'objet est la défense des intérêts moraux et professionnels des militaires. La légalité de cette interdiction est de plus en plus contestée dans le cadre de la défense européenne.
(2) Citons pour illustrer les avancées dans la police, le projet de faire classer le corps des officiers dans la catégorie A de la fonction publique, auquel la direction générale de la gendarmerie tente de s'opposer pour éviter la surenchère de ses troupes. Quel sera son poids face aux syndicats de police et au ministre de l'intérieur ?
(3) Les syndicats d'officiers de police utilisent, quant à eux, l'argument du logement de fonction des gendarmes, non pour se faire loger en caserne, mais pour recevoir une prime équivalente à l'avantage en nature au nom de la parité police gendarmerie !
